Remissvar: Fortsatt inkludering av pappers- och massaindustrin i EU:s utsläppshandelssystem

Sammanfattning

Vi tillstyrker fortsatt inkludering av pappers- och massaindustrin i EU ETS. Vi avstyrker varje undantag baserat på att sektorn är "delvis biogen" eller "redan effektiv". Vi föreslår parallellt att fri tilldelning fasas ut snabbare än nuvarande plan, i takt med att CBAM når full operationell mognad.

Bakgrund

Pappers- och massaindustrin står för cirka 5 procent av Sveriges territoriella CO₂-utsläpp och är samtidigt en av landets största exportsektorer. Branschorganisationen Skogsindustrierna har under flera remissrundor argumenterat för antingen sektoriella undantag eller generösare fri tilldelning, med hänvisning till sektorns delvis biogena energianvändning och dess konkurrensutsatta exportprofil.

Frågan är inte om sektorn ska bidra till klimatomställningen — den gör det redan, och har minskat sina utsläpp med 38 procent sedan 1990. Frågan är hur incitamentsstrukturen utformas så att fortsatt minskning sker till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.

Synpunkter

Sektoriella undantag — avstyrks i alla former

Att exkludera en sektor från ETS rubbar prismekanismen för alla andra sektorer. Om pappers- och massaindustrin betalar lägre CO₂-pris än stål, cement eller raffinaderier flyttas marginalkostnaden för omställning till de sektorer som kvarstår — utan att samhällsekonomisk totalkostnad sänks. Det är raka motsatsen till vad utsläppshandelssystem är konstruerade för.

Vi noterar också ett principproblem: när en sektor lyckas argumentera fram undantag följer regelmässigt fler. Den kumulativa effekten av sektorsundantag är att hela ETS försvagas. EU har genom historien sett flera exempel på det. Sverige bör vara den röst som motverkar denna trend.

Biogen energianvändning — irrelevant för ETS-status

Argumentet att svensk pappers- och massaindustri redan har stor andel biogen energi är korrekt men inte relevant för ETS-status. Biogena utsläpp räknas som nollnetto inom ETS-ramverket, så fördelarna av en biogen energimix syns redan i form av lägre utsläppsrättskrav. Att ovanpå det ge undantag vore dubbelt räknande.

Fri tilldelning bör fasas ut snabbare

Den nuvarande planen för utfasning av fri tilldelning sträcker sig till 2034. Vi föreslår att den accelereras till 2030 i takt med att CBAM (gränsjusteringsskatt) når full implementation från och med 2027. CBAM är specifikt utformat för att hantera carbon leakage-risken som fri tilldelning ursprungligen skulle motverka. Att behålla bägge mekanismerna parallellt är dubbel subvention — vilket dels är samhällsekonomiskt ineffektivt, dels riskerar att utlösa WTO-tvister om svenska och europeiska bolag uppfattas som dubbeltskyddade.

Förstärkta intäktsspår

Intäkter från utsläppsrätter på sektorn bör i större utsträckning återföras till investeringar i den sektor de kommer från — biokol, processrelaterad CCS, eldrivna torkar och pappersmaskiner. Det finns goda exempel från det tyska KfW-systemet på hur återinvesterade ETS-intäkter kan accelerera omställningen utan att försvaga prissignalen.

Slutsats

Pappers- och massaindustrin tjänar på en politik som behandlar alla utsläppstunga sektorer enligt samma principer. Att försöka argumentera sig till undantag är, trots kortsiktig vinst, en strategi som långsiktigt försvagar både ETS i sin helhet och sektorns egen omställningstakt.

Vi tillstyrker fortsatt inkludering, avstyrker undantag och föreslår att fri tilldelning fasas ut till 2030.